公用企业垄断经营的正当化依据及其质疑

陈渝

摘要：本文在对传统理论中支持公用企业垄断经营的诸多理论的客观评介的基础上，运用法学、经济学新的理论研究成果对其合理性和科学性提出置疑。

关键词：公用企业 垄断 正当化依据 质疑

一、公用企业垄断经营的正当化依据

依据之一：经济上的自然垄断说

1、传统的理论观点

在传统的经济学理论中，公用企业的自然垄断经营源于两个理论支持，即规模经济效应和沉淀成本理论。

（1）垄断经营是规模经济的内在需求。按照经济学家的理解，公用企业之所以具有规模经济效是因为：第一，平均成本下降导致的规模经济。正如前文提到的那样，在非自然垄断行业中，单个企业随着产量的增长，其生产成本（边际成本和平均成本）先下降后上升，存在一个最佳经济规模。传统经济学理论认为，在自然垄断行业中，企业的边际成本持续低于平均成本,平均成本随产量增长持续下降，以至于单个企业生产所有产品的成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和。如果在自然垄断行业中存在多个生产厂商，将提高企业生产成本，最终损害消费者利益。所以在这样的行业中，最佳的状态是一家企业垄断的提供所有产品和服务。问题是，最后该由哪家企业来进行生产呢？一种方法是通过市场竞争保留下最有效力的一家企业，另一种方法是由政府出面对市场进入进行管制，赋予某家企业以垄断特权，维持规模经济而降低社会总成本。第二，网络导致的规模经济。这一点在前文已有所涉及，这里就不再赘述。

（2）巨大的沉淀成本(Sunk cost)是公用企业垄断经营的天然屏障。沉淀成本也称积淀成本或固定成本，指没有重新选择机会的投入或开支。有人形象地指出，沉淀成本所描述的，是已发生的一切都是既成事实，对于其后发生的变化皆应视作新的开始。比如股市里持股的浮动亏损就是沉淀成本，相当于亏损部分已从账户里划出。如果后来浮动亏损减少，则相当于该持股升值创造的新的赢利，并不能改变原来的亏损已经发生过的事实。沉淀成本构成了一般企业的退出壁垒，而在公用企业中，沉淀成本还构成了较高的进入壁垒。公用企业在设备和基础设施方面需要数额巨大的投资，固定资本一旦形成，折旧需要一个长期的过程，并且设备和基础设施很难转用于其他用途，这些资本沉淀在这个产业中很难再抽回。这也决定了在公用企业这个市场中，原有的经济要素很难退出原有的领地，而单薄的私人资本也很难介入，这就必然形成垄断。

2、现代的理论观点??成本的弱可加性（Subadditivity）

在公用企业管制实践中，人们发现传统观点对自然垄断的认识不够全面，因为原来的一个企业只生产一种产品的假设不符合实际情况。1982年，鲍莫尔、盘萨、威利格等经济学家对自然垄断做了重新定义。新的定义建立在弱可加性（也称次可加性、部分可加性）而非规模经济的基础上。在单一产品的情形下，弱可加性意味着由单一企业生产给定产量的总成本小于由多个企业生产时的总成本；在多产品情形下，弱可加性意味着由单一企业生产给定数量的多种产品的总成本小于由多个企业生产该产品组合时的总成本。根据这个定义，如果一个行业被称为是自然垄断的，在有意义的产出区间，成本函数是弱可加的，但弱可加性不一定意味着成本下降；在多产品情形下，自然垄断不一定要求非平均成本下降不可。通俗地讲，自然垄断通常发生在这样的情况下：在某一市场出现一个经营者之后，就排除了其他经营者以同样方式进入该市场，这或者是因为输送设施的约束（同时建设两套同样的设施事实上不可能），或者是因为生产的规模效应（收益随着生产规模扩大而递增）。例如，为了向城市居民供水，必须铺设遍及全国的供水网，如果存在竞争，每个企业都必须支付铺设管道的固定成本，因此，由单个企业集中供水就能实现总成本最低。电力供应和铁路运输也是如此，同时铺设两套以上管道系统进行竞争的成本比垄断经营带来的成本更高。根据这一新的定义，公用企业的自然垄断特征又有了新的解释：

（1）范围经济效益。范围经济效益，是指自然垄断企业能收到生产与分配的纵向统一利益和对多种用户提供多种服务的复合供给利益。范围经济以成本的弱可加性为基础，其原理在于，它要求企业必须将密切相关的业务有效聚合起来进行一体化经营才可以节约交易成本，加强企业的市场竞争力。

（2）规模经济。规模经济自然是符合弱可加性的，但根据弱可加性，在规模不经济的情况下，自然垄断也能成立。

很显然，上述理论变化并非经济学界对公用企业垄断经营正当性的反思，却正好是一次理论上的升华，更加强化了对公用企业自然垄断属性的诠释。

依据之二、政治上的公共利益保护说

该学说认为，公用企业产品与人民生活息息相关，均为社会公众日常生活必需品，同时又是社会公用的基础设施，是其他社会产品生产的前提和基础。在一定程度上，公用企业可谓社会经济生活的神经中枢，由谁经营，事关国计民生、国家主权与安全，非一般的竞争性行业可以比拟。因而，一旦开放市场，允许自由竞争，唯恐公用企业被欲行不善之人所掌握，有损害社会公共利益和国家安全之隅。

二、对上述理论依据的置疑

公用企业自然垄断经营理论的发展是一个逐步深入的过程，经济规律和政治需求不断更新着对公用企业垄断经营的“自然性”和“正当性”的诠释。但必须看到，西方经济学对自然垄断的分析是建立在微观经济学的一般框架之上的，它是一种以市场供求总量均衡为前提的抽象的个量分析，舍弃了供求的多样性及由此产生的替代性。同时它又是一种短期分析，没有顾及技术进步因素对规模经济、市场容量、成本、价格等方面的影响。具体来讲，上述理论的不足包括以下三方面：

1、缺乏对自然垄断程度的分析

既有的理论仅仅从生产的技术性要求来界定自然垄断，僵化地认为市场需求规模有限性是公用企业自然垄断成立的依据，没有以不同的需求状况来判断垄断的存在及其程度的强弱。实际上，公用企业内部不同环节有着对垄断和竞争的不同需求，即使在自然垄断环节也有着垄断程度的强弱之分。

强自然垄断环节的突出特点是新企业进入该产业具有很高的进入壁垒，已有的企业垄断地位稳定，但产品定价存在两难选择。按照一般产品定价原则，一方面，为了维持企业的良好财务状况和可持续经营，产品定价不能超过平均成本；另一方面，根据微观经济学的基本理论，只有当价格等于边际成本时社会的总福利才会达到最大。企业的边际成本一般高于其平均成本，上述两条定价原则可以同时满足。但强自然垄断环节的边际成本低于平均成本，这两条原则不可能同时满足。因此法律规制应着力于使价格高于边际成本以消除企业亏损，同时避免垄断价格的出现。

弱自然垄断环节的边际成本不低于平均成本，不会面临两难定价问题，但是其垄断地位可能会受到新进入企业的挑战，能否长期维持垄断地位是一个问题。弱自然垄断企业的边际成本高于平均成本，以边际成本定价则可赢利。如果新进入的企业以弱自然垄断企业的边际成本销售产品也能赢利的话，独家垄断就难以维持。除非存在一组有承受力（Sustainability）的价格，使新进入者的利润为负，同时使自然垄断的企业的利润为非负，这样才能使弱自然垄断企业可以长期维持垄断地位。然而，实践表明，只要市场需求增长足够地领先于垄断厂商生产规模的扩大，足以使新进入的厂商形成乐观的预期，那么，广阔的市场空间迟早会引发新厂商的进入，从而打破垄断形成竞争。例如在我国，改革开放和经济发展使国内长期被抑制的电信需求空前增长，尽管邮电部门全力增加供给，仍不能独家填满市场空间。所以90年代初，部分电信业务一经开放，新厂商就能找到用户。

随着科技的进步和创新，公用企业生产的流程和环节日益复杂，已经有学者运用公共财政理论对公用企业的竞争性环节和自然垄断性环节进行了如下细分（以电信、电力、民航、铁路运输为例）：

典型公用企业生产环节的划分
竞争性环节
四川省成都市人大常委会


成都市计量管理监督条例



　　1996年9月26日成都市第十二届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过，1996年12月24日四川省第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议批准


　　根据2006年6月8日成都市第十四届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过，2006年9月28日四川省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议批准的《成都市人民代表大会常务委员会关于修改〈成都市计量管理监督条例〉的决定》修正


第一章　总　　则


　　第一条　为加强计量管理监督，保障国家计量单位制的统一和量值的准确可靠，保护国家、人民的利益，维护社会经济秩序，根据《中华人民共和国计量法》法律、法规，结合成都市实际，制定本条例。


　　第二条　凡在本市行政区域内制造、修理、销售、安装、改装、检定、使用计量器具以及从事计量活动的单位和个人，必须遵守本条例。


　　法律、法规另有规定的，从其规定。


　　第三条　本市全面实行国家法定计量单位。


　　第四条　市质量技术监督行政管理部门对全市计量工作实施统一管理监督；区（市）县质量技术监督行政管理部门负责本行政区域内的计量管理监督工作。


　　市和区（市）县有关部门依照法律、法规、规章，按各自职责做好本系统、本行业的计量管理工作。


　　第五条　市和区（市）县人民政府应当将计量事业纳入当地经济社会发展规划，有计划地发展计量事业；鼓励、支持计量科学技术研究，采取先进的科学技术和管理方法，为国家法定计量检定机构配备先进的技术设备。


　　第六条　任何单位和个人对计量违法行为都有检举或控告的权利。


　　第七条　市和区（市）县人民政府或者质量技术监督行政管理部门对在计量工作中作出显著成绩的单位和个人给予表彰、奖励。


第二章　计量单位和计量器具


　　第八条　凡下列活动，都必须使用国家法定计量单位：


　　（一）制发公文、公报、统计报表；


　　（二）编制广播、电视节目；


　　（三）制定标准、技术规范、检定规程、产品使用说明书，签订合同；


　　（四）出版发行图书、教材、报纸、期刊、音像制品、电子出版物；


　　（五）制作、印发票据、票证、账册；


　　（六）生产、进口、销售商品，标注商品标识、标签、标价签；


　　（七）出具检定、测试、校准、检验、试验数据及凭证；


　　（八）发布广告；


　　（九）发表报告；


　　（十）法律、法规规定必须使用计量单位的其他活动。


　　再版、出版古籍、文学作品不适用本条前款规定。


　　出口产品使用的计量单位依据合同约定。


　　第九条　使用进口的计量器具或者进口为设备配套的计量器具，必须符合有关法律、法规规定，确定该计量器具的量值溯源地。


　　第十条　制造、修理计量器具实行许可证制度。


　　任何单位和个人都不得利用他人产品、生产设备和技术文件申办《制造计量器具许可证》，不得伪造、冒用、转让、出借或者与他人共用《制造计量器具许可证》、《修理计量器具许可证》。


　　第十一条　国家强制检定计量器具目录之外的涉及人体健康、人身财产安全、生态环境，以及用于重要商品和大宗物料交易、判定法定责任的计量器具的目录，由市质量技术监督行政管理部门根据经济和社会发展需要制定，报市人民政府批准，并报省质量技术监督行政管理部门备案。


　　使用前款规定计量器具的单位和个人，应当向国家法定或授权的计量检定机构申请周期检定或者校准，检定、校准周期依照有关规定执行。


　　第十二条　任何单位和个人不得损坏使用中的计量器具检定或者校准封印、标记；不得使用无有效检定或者校准封印、证书、标记的计量器具。


第三章　计量管理


　　第十三条　收购、销售商品或者提供服务实行计量收费的，经营者必须标明计量单位，并配备和使用符合国家规定的计量器具。


　　实行现场计量收费的，经营者应当明示计量操作过程和计量器具显示的量值。


　　商品交易场所，其管理者或者经营者应当设置供消费者复核计量准确度的计量器具。


　　经营者不得少报瞒报计量数据、短秤少量。经营者不得违背消费者意愿估量计费，法律、法规另有规定的，从其规定。


　　第十四条　经营者收购、销售商品的量或者提供服务的量的实际值、标注值与结算值应当一致，其计量准确度必须符合国家的有关规定。


　　第十五条　商品交易无现行规定的计量方式和允差，由市质量技术监督行政管理部门制定。


　　第十六条　用户必须配备和保护用能计量器具，使用的计量器具应当经国家法定或者授权的计量检定机构检定合格。


　　经营者应当按用户使用的计量器具显示的量值作为用能计量结算的依据，其用能计量结算办法，由市人民政府另行规定。


　　第十七条　科技成果的计量单位和量值溯源的有效性，须经市以上质量技术监督行政管理部门进行审查。


　　第十八条　企业、事业单位应当对本单位的计量工作实行统一管理，全面使用国家法定计量单位，采取国际先进计量管理标准，推广先进计量技术，确保测量数据准确可靠。


　　第十九条　企业、事业单位必须配备与生产、科研、经营管理相适应的计量检测设施，方能从事生产、科研、经营活动。


　　新建、扩建生产项目，其设计方案中必须有相应的计量保证措施，方可施工。


　　生产过程中计量检测控制可靠、量值溯源有效的产品，方可认定为荣誉产品。


　　第二十条　企业、事业单位需要对本单位的计量监督保证体系和提供数据的有效性进行评定的，可以向县级以上质量技术监督行政管理部门申请计量确认。达到计量确认要求的，发给计量确认证书。


　　计量确认证书可作为向需方提供计量保证的证明和认定荣誉产品的基本条件。


第四章　计量监督


　　第二十一条　市质量技术监督行政管理部门负责组织计量器具产（商）品质量监督检验工作。


　　计量器具产（商）品质量监督检验费按国家有关规定执行。


　　第二十二条　本市各级质量技术监督行政管理部门应当对检定的准确性和可靠性，实施监督。


　　第二十三条　计量监督执法人员执行职务进行检查时，必须有两人以上并出示执法证件，依照有关执法程序办理。对不出示执法证件的，被检查者有权拒绝检查。


　　第二十四条　计量监督执法人员有权向被检查者明示使用录音、录相、照像等手段进行调查；有权查阅、复制与被监督的计量行为相关的发票、账册、合同、凭证、文件、业务函电等资料。


　　任何单位和个人不得拒绝监督检查，不得纵容、包庇计量违法行为。


　　计量监督执法人员应当保守被检查者的商业秘密和技术秘密。


　　第二十五条　计量监督执法人员对被检查者使用的计量器具或者对定量包装商品的计量准确性进行监督检查时，被检查者应当给予配合，并无偿提供被查计量器具或者规定数量的定量包装商品。检查结束，被查计量器具或者定量包装商品合格的应当退还被检查者。


　　第二十六条　计量监督执法人员发现制造、销售违反计量法律、法规的计量器具，可予以封存。封存时，应当填写《封存通知书》，开列清单，由行政相对人签名或者押印，并作封存标记。


　　任何单位和个人不得擅自处理或者转移已被封存的计量器具。


　　第二十七条　本条例所涉及的有关证书在使用有效期内，质量技术监督行政管理部门应当进行年审或者抽查。


第五章　罚　　则


　　第二十八条　违反本条例第八条第一款之一项、第九条、第十七条、第十九条规定的，责令改正，予以警告；属从事经营性活动的，没收其计量器具，并处200元以上1000元以下罚款。


　　第二十九条　违反本条例第十条第二款规定的，吊销或者暂扣《制造计量器具许可证》或者《修理计量器具许可证》，责令停止制造或者修理计量器具，没收其计量器具和违法所得，可并处违法所得10%以上50%以下的罚款。


　　第三十条　违反本条例第十一条第二款、第十二条规定的，责令停止使用计量器具，责令改正，可并处200元以上5000元以下罚款。


　　第三十一条　违反本条例第十三条、第十四条规定的，由有关行政主管部门责令改正，赔偿消费者损失，没收违法所得，视其情节，可并处200元以上5000元以下罚款。


　　第三十二条　违反本条例第十六条第二款规定的，责令改正，赔偿用户损失，视其情节，可处200元以上1万元以下罚款。


　　第三十三条　违反本条例第二十四条第二款规定的，处200元以上5000元以下罚款。


　　第三十四条　违反本条例第二十四条第三款规定的，计量监督执法人员泄露被检查者的商业秘密和技术秘密，给被检查者造成经济损失的依法承担赔偿责任。


　　第三十五条　违反本条例第二十六条第二款规定的，处以被封存计量器具价值1倍以上3倍以下罚款。


　　第三十六条　罚没财物的管理和封存计量器具的处置，按有关法律、法规执行。


　　第三十七条　计量管理监督人员和执法人员应当遵纪守法，秉公执法。对滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守或者收受贿赂的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


第六章　附　　则


　　第三十八条　本条例自公布之日起施行。