摘要:新刑诉法第九十三条对羁押必要性审查做出了规定,赋予了检察机关对羁押必要性进行审查的职责。但实践中,开展羁押必要性审查工作一些机制仍有待于进一步明确、细化。

　　关键词:捕后羁押必要性审查 细化措施 完善建议


　　尊重和保障人权是新刑诉法修改的一大亮点,新刑诉法明确赋予了检察机关对于捕后对羁押必要性的审查职能,强化了人民检察院对逮捕活动执行的监督。为更好地贯彻落实新刑诉法,实现新法与司法实践的“无缝”对接,笔者结合工作实践,就如何做好捕后羁押必要性审查工作,谈几点思考意见。

　　一、建立捕后羁押必要性审查制度的正当性

　　(一)维护合法权益的恰当方式。随着国家政治民主和社会文明程序的逐步提高,我国对于人权保障问题越来越重视。针对被限制人身自由、处于羁押状态中的犯罪嫌疑人、被告人的人权容易受到侵害问题,新刑诉法规定了羁押必要性审查制度,契合我国刑事诉讼改革的目标,也是国际司法改革趋势的必然选择,是“尊重和保障人权”的良好体现。

　　(二)化解社会矛盾的有效手段。对于犯罪性质、犯罪情节较轻但造成一定后果的案件,要求犯罪嫌疑人、被告人真诚悔改,最大限度地弥补对被害人造成的损失和伤害。当事双方达成赔偿和解协议后,及时启动羁押必要性审查机制,适时变更强制措施,有助于缓和被害人与犯罪嫌疑人之间的对立关系,更有利于被害人及时获得相应的抚慰和赔偿,从而达到化解社会矛盾的目的。

　　(三)节约司法资源的必要措施。近几年,刑事案件的发案率一直居高不下,看守所经常人满为患,相关的财政支出也在逐年增加。对符合条件的犯罪嫌疑人、被告人依法适时解除羁押,可以有效缓解看守所人满为患的压力,从而降低司法成本,节约司法资源。同时对共同犯罪嫌疑人恰当运用羁押必要性审查机制,可以促使其中的从犯、胁从犯为争取宽大处理而积极交代自己的犯罪事实,检举揭发他人罪行,从而大大提升司法效率。

　　(四)强化监督职能的重要延伸。人民检察院是法律监督机关,在捕后对羁押必要性的审查体现了对刑事诉讼实施的法律监督权。逮捕作为最严厉的刑事强制措施,检察机关的侦查监督部门目前虽然承担着对逮捕措施启动的第一道审查。但是检察机关作为逮捕决定的作出者,却始终缺乏对犯罪嫌疑人羁押状态的持续监督。捕后羁押必要性审查制度的确立,使检察机关的法律监督职能从审查批捕延伸到了捕后羁押,有利于防止长期羁押和不当羁押,切实加强了检察机关对强制措施滥用的监督力度。

　　二、实施捕后羁押必要性审查面临的困惑

　　(一)民众心理难以认同。“构罪即捕”、“捕押合一”是过去几十年刑事司法工作中一直延续下来的惯性做法,对普通民众来说,自从犯罪嫌疑人被抓起来的一刻起,心理上就倾向于认为犯罪嫌疑人是“犯事了”,有罪推定的观念仍深深扎根于人们心中。反之,如果没有被羁押而逍遥在外,那就是案结事了,人们还没有建立非羁押候审的观念。倘若逮捕后又释放或变更强制措施,有的民众在不懂法、不知情的情况下,对于“逍遥法外的犯罪份子”在心理就难以接受,必定怀疑司法工作人员有不公正或徇私枉法等违法犯罪行为,被害人及其家属甚至会出现上访,酿成群体性事件。

　　(二)考核机制存有冲突。现有的逮捕质量考核体系仅对逮捕后的案件判处实刑予以正面评价,批捕后释放或变更强制措施的案件被视为质量不高的案件,而羁押必要性审查机制就是在继续羁押必要性丧失时,变更为取保候审等非羁押性强制措施,因此,羁押必要性审查制度与审查逮捕部门的利益诉求存在一定的冲突。另外,检察机关审查认定犯罪嫌疑人、被告人无需继续羁押,而建议释放或变更强制措施,当出现该被释放或变更强制措施犯罪嫌疑人、被告人逃跑或再犯罪的情况而不能够保障刑事诉讼顺利进行时,虽未规定此时应当由该审查的检察官承担责任,但其必定面临重大压力。

　　(三)相关细节有待完善。新刑事诉讼规则虽然明确了羁押必要性审查的启动主体、职能划分、启动情形、具体方式等,但对如何启动、申请主体、运作程序、司法救济等方面没有作进一步地规定。同时,刑诉规则规定由侦监、公诉、监所三个部门分散承担羁押必要性审查职责,这就出现了“共同管辖”的问题,容易产生相互推诿和扯皮情况,导致羁押必要性审查制度不能落实到位。另外,羁押必要性审查面临如何融入目前执法办案工作机制的难题,如在捕后继续侦查过程中,公安机关很少主动将案件后续进展情况与侦监部门进行沟通,而侦监部门因人力有限难以对批捕案件进行捕后跟踪。

　　三、实施捕后羁押必要性审查应考虑的因素

　　(一)羁押必要性审查要与刑事和解制度相结合。羁押必要性审查机制目的在于保护犯罪嫌疑人的合法权益,但也要充分考虑被害人的意愿与权益。在进行羁押必要性审查时,要重点考查犯罪嫌疑人是否真诚悔罪、是否赔偿被害人损失、是否取得被害人谅解,将案件当事人刑事和解作为有无羁押必要性的重要依据。

　　(二)羁押必要性审查要与律师介入制度相结合。按照新刑诉法规定,检察机关在进行羁押必要性审查时,在不影响侦查的前提下,辩护律师可以介入,将犯罪嫌疑人社会危害性以及其他没有羁押必要性的材料提交办案部门,赋予律师对有关犯罪嫌疑人有无羁押必要性证据申请调查取证的权利,使得办案部门能够对犯罪嫌疑人有无羁押必要性有更为全面的了解。　

　　(三)羁押必要性审查要与执法办案实际相结合。要遵循检察工作的实际情况和规律,根据定期和不定期两种审查方式的客观情况恰当的规定审查的部门。在审查操作程序的规定上必须既要考虑侦查监督、审查起诉和监所检察工作的实际情况,同时必须考虑何种审查操作规范既能高效率的办理案件,又能客观公正的保护在押嫌疑人的合法权益,做到理性、平和、公正、高效的开展羁押必要性审查工作。

　　(四)要注重法定羁押和酌定羁押相结合。在进行羁押必要性审查时,要注重保持国家利益和公民自由之间的平衡,使惩罚犯罪与保障人权的目的都得到兼顾。在实际工作中,要坚持法定羁押原则,对新刑诉法第七十九条明确规定需要羁押的要坚决羁押,对符合新刑诉法第六十五条、第七十二条取保候审和监视居住条件的,要坚决不予羁押。同时要坚持酌定羁押原则,对一些未成年、老年人犯罪;过失犯罪;亲戚之间、邻里之间、夫妻之间的激情犯罪等等,要慎用强制措施,能不逮捕的坚决不捕,确保案件顺利推进和当事人权利得到保障。

　　四、捕后羁押必要性审查制度的细化措施

　　(一)实施量化评估。为了使捕后羁押必要性审查工作更加规范,应当采取量化评估的方法。案件承办人设定一个有无羁押必要性的考核标准值,根据事先规定的标准,制作《犯罪嫌疑人(被告人)羁押必要性评估表》,对在押的犯罪嫌疑人(被告人)是否存在继续羁押的必要性进行量化分析,将计算出的考核分数与评估体系设定的考核标准值进行比对,进而判断被羁押人员有无羁押的必要性。

　　(二)制作规范文书。在没有羁押必要性审查相关模板之前,要立足实际,根据办案需求,在借鉴正式文书的基础上,结合羁押必要性审查案件的规定需要,制作比较规范的《羁押必要性审查案件受理登记表》、《羁押必要性审查意见呈批表》、《羁押必要性审查报告》、《建议函》等,提高羁押必要性审查的严谨性和公信力,推进捕后羁押必要性审查工作的顺利开展。

　　(三)细化审查程序。对于捕后羁押必要性的审查可以采取“承办人审查、部门负责人把关、检察长或者检察委员会决定”的方式来进行。①由批准逮捕案件的具体承办人向侦查机关了解捕后案件侦查中有无证据变化等情况,向本院监所部门的驻所监察室了解犯罪嫌疑人的捕后表现和身体状况。对于犯罪嫌疑人存在可能不需要继续羁押的情况时,由具体承办人提交《羁押必要性审查报告》,启动审查程序;②由部门负责人对办案人的报告和犯罪嫌疑人的综合材料进行审查;③对于审查后认为不适宜再继续羁押的案件报本院检察长决定。如遇意见分歧或者其他原因,还可提交本院检察委员会讨论决定。④按照《刑事诉讼法》第九十三条规定,侦查监督部门用《检察建议书》的形式向公安机关提出释放或者变更强制措施的建议。⑤如公安机关没有按照法律规定于十日内将处理情况通知检察院,本级检察院可将此情况报送上级检察院,由上级检察院与同级公安机关共同协调处理。

　　五、完善捕后羁押必要性审查制度的建议

　　(一)加强释法说理,消除民众疑虑。一方面,加强普法宣传,利用网络、报刊、电视、电台等媒体对修改后的刑诉法进行宣传,使广大民众理解“尊重和保障人权”原则,拥护捕后羁押必要性审查制度落实;另一方面,在犯罪嫌疑人入所时及时向其发放《捕后羁押必要性审查提醒书》,明确告知其享有申请变更强制措施及释放的权利,并详细告知申请的理由、需要的材料及相关的程序,使其知晓什么情况下可以申请以及怎样申请启动羁押必要性审查,最大限度保护犯罪嫌疑人的合法权益;同时,司法机关在对犯罪嫌疑人、被告人撤销或变更强制措施时,要加强对当事人及民众释法说理、答疑解惑,特别是要争取被害人一方的理解与支持,以防止被害人误解检察机关提出相关建议的初衷与目的,继而引起人民群众对检察工作的不满,影响检察机关的执法权威与公正形象。

　　(二)改进考核机制,确立正确导向。要全面开展羁押必要性审查工作,应按照司法工作规律,科学确定业务考核的指标体系,改进考评方法,不人为控制不捕率、捕后变更率、不诉率,才能确立正确的执法导向,实现办案数量、质量、效果的有机统一。笔者建议将羁押必要性审查工作作为一项重要考核指标,将审查部门通过羁押必要性审查发现并提出变更强制措施的行为作为考核加分项,纳入各审查部门和承办人的业务考核中。

　　(三)建立联动机制,形成监督合力。一方面,要实行内部协调配合,尽管新《刑事诉讼法》和《规则》已经明确审查主体,但在实践操作中三个部门在行使羁押必要性审查权力之时应当相互协调、互相配合,建立内部一体化协调机制,定期进行沟通,遇有情况变化应当及时通知其他部门,只有这样才能形成监督合力,使得该项制度的作用得到最大程度发挥。另一方面,要加强外部沟通交流,加大与侦查机关的协调力度,建立信息互通渠道,促进双方之间认识的一致,对存在分歧的意见及时沟通进行研究解决,避免因认识的不一致而妨碍审查机制的顺利进行。
人事部


公务员申诉案件办案规则
1998年8月20日，人事部


第一章 总 则
第一条 为保证县级以上人民政府人事部门客观、公正地审理公务员申诉案件，规范办案程序，根据《国家公务员暂行条例》和《国家公务员申诉控告暂行规定》（以下简称《暂行规定》），制定本规则。
第二条 审理公务员申诉案件，坚持有错必纠和依法、及时、适当的原则，做到事实清楚，证据确凿，定性准确，程序合法。
第三条 审理公务员申诉案件，不适用调解原则。受理申诉的机关不得以调解方式结案。

第二章 立 案
第四条 对公务员提出的申诉，受理申诉的机关中负责公务员申诉工作的机构（以下简称工作机构）应填写《公务员申诉案件登记表》，并按照《暂行规定》，对申诉是否符合受理条件进行初步审查，具备以下条件的，应予立案：
（一）提出申诉的人是受到人事处理的公务员本人或《暂行规定》第十二条所列的其他人员；
（二）被申诉的机关是作出人事处理决定的行政机关；
（三）申诉事项属于受案范围；
（四）申诉请求明确、具体，有事实根据；
（五）属于本机关管辖；
（六）对年度考核定为不称职不服的已进行复核；
（七）申诉系在规定的期限内提出；
（八）申诉书符合规定的要求；
（九）申诉材料齐备。
凡不具备上述条件之一的申诉，不予立案。
第五条 对于经初步审查认为符合受理条件的申诉，工作机构应填写《公务员申诉案件立案审批表》，报受理申诉的机关负责人审批。审批后决定立案的，受理申诉的机关以书面形式通知申诉人。
第六条 对于经初步审查认为不符合受理条件的申诉，工作机构应提出不予受理的意见，报受理申诉的机关负责人审批。审批后决定不予立案的，受理申诉的机关以书面形式通知申诉人，并说明理由。

第三章 公正委员会的组成
第七条 受理申诉的机关决定立案后，应当按照《暂行规定》的要求，成立临时性的公正委员会，负责案件的审理和对案件提出具体处理意见等工作。公正委员会成员的人选，由工作机构提出，报受理申诉的机关审定，或由受理申诉的机关直接指定。
第八条 公正委员会组成后，受理申诉的机关应当在5日内将公正委员会成员的情况以书面形式通知申诉人和被申诉的机关，并告知其有要求公正委员会成员回避的权利。
第九条 公正委员会成员有下列情形之一的，应自行回避，申诉人和被申诉的机关也有权要求其回避：
（一）系申诉人或者被申诉机关的负责人（代表人）的近亲属的；
（二）与本案有利害关系的；
（三）与本案申诉人、被申诉机关的负责人（代表人）有其他关系，可能影响对案件公正审理的。
前款规定，适用于工作机构的办案人员。
第十条 公正委员会主任的回避，由受理申诉的机关的负责人决定；其他成员的回避，由公正委员会主任决定。
回避决定应当在提出回避申请之日起3日内作出。回避决定作出后，应及时通知提出回避的申请人。在作出是否回避的决定前，被申请回避的人员应暂停参与本案的调查、审理工作。

第四章 调 查
第十一条 工作机构应在立案之日起5日内向被申诉的机关发送《应诉通知书》和申诉书副本，告知其应在接到《应诉通知书》之日起10日内向受理申诉的机关提交作出人事处理决定的有关材料，并提交答辩书。工作机构应在接到答辩书之日起5日内，将答辩书副本发送申诉人。
被申诉的机关未履行举证责任的，受理申诉的机关应告知其限期举证。
第十二条 受理申诉的机关应当依法、全面、客观地收集证据。对收集来的证据，应当填写《证据登记表》一式两份，一份交证据提供人，一份入卷。
第十三条 受理申诉的机关可以采取下列方式进行调查：
（一）要求被申诉的机关提交与申诉事项有关的证据、文件及其他必要材料；
（二）责令有关人员在规定的时间、地点就申诉事项涉及的问题作出解释和说明；
（三）举行案件调查听证会；
（四）法律、法规允许的其他方式。
严格禁止以威胁、引诱、欺骗以及其他非法手段收集证据。
第十四条 案件调查人员不得少于2人，一般应有公正委员会成员参加，必要时由工作机构的办案人员单独组成。调查取证时，调查人员应当出示调查证明，查明被调查人的身份，告知被调查人应当如实提供证据以及有意作伪证或者隐匿证据应负的责任。
调查人员应当当场制作调查笔录。调查笔录经被调查人校阅后，由被调查人、调查人分别签名或者盖章。
第十五条 案件调查结束后提交的调查报告应当包括以下内容：
（一）案件的由来和调查经过；
（二）申诉人和被申诉机关与案件相关的基本情况；
（三）申诉人的申诉理由和要求；
（四）被申诉机关的答辩意见；
（五）案件调查的其他有关情况。

第五章 审 理
第十六条 公正委员会成员应当认真审阅案件调查报告以及其他有关材料，并对下列问题进行评议：
（一）案件事实是否已经查清；
（二）原人事处理决定认定的事实是否存在、清楚，主要证据是否充分；
（三）原人事处理决定适用法律、法规和政策是否适当；
（四）原人事处理决定的程序是否符合规定；
（五）原人事处理决定是否显失公正；
（六）被申诉的机关有无超越职权或者滥用职权的情形；
（七）处理本案适用法律、法规和政策是否适当；
（八）作为定案根据的证据是否确切；
（九）其他需要评议的问题。
第十七条 公正委员会评议案件，不公开进行。记录人应当当场制作评议笔录，由参加评议的公正委员会成员签名或者盖章。评议中的不同意见，必须如实记入评议笔录。
第十八条 公正委员会通过阅卷、评议，应当按照少数服从多数的原则，对案件如何处理提出明确意见。
第十九条 案件审理结束后，公正委员会应当按照《暂行规定》的要求，向受理申诉的机关提交审理报告。

第六章 决 定
第二十条 受理申诉的机关对公正委员会提交的审理报告进行审核，依据《暂行规定》作出申诉处理决定。
受理申诉的机关经过审核，认为审理报告认定事实清楚，适用法律、法规和政策正确，办案程序合法，对公正委员会提出的处理意见应予确认。
第二十一条 在申诉处理决定作出前，申诉人可以申请撤诉。申请撤诉，必须以书面形式提出。
受理申诉的机关应对撤诉申请进行审查，如无违反或者规避国家法律、法规和政策的，应准许撤诉；否则，不准许撤诉。
第二十二条 受理申诉的机关作出申诉处理决定后，应当按照《暂行规定》的要求，制作申诉处理决定书。
第二十三条 工作机构应当及时将申诉处理决定书送达申诉人和被申诉的机关。送达应当直接送达，直接送达有困难的，也可以采取留置送达、委托送达、邮寄送达或者其它方式送达。
送达申诉处理决定书必须有送达回证。受送达人在送达回证上的签收日期为送达日期。受送达人拒收、拒绝在送达回证上签字或因故不能签字的，由送达人在送达回证上注明情况和实际送达时间，经工作机构负责人签字后视为完成送达，不影响申诉处理决定的执行。
第二十四条 对受理申诉的机关建议重新处理或者变更原处理决定的，被申诉的机关应当在接到申诉处理决定之日起30日内作出处理决定。
公务员对被申诉的机关重新处理或者变更后的人事处理决定仍不服的，可以再提出申诉。
第二十五条 申诉人和被申诉的机关应当执行受理申诉机关作出的申诉处理决定。被申诉的机关不执行申诉处理决定的，受理申诉的机关可以报请被申诉机关的上级行政机关责令其执行。
第二十六条 申诉处理决定书送达后，工作机构应将案件卷宗整理归档，并按有关规定备案。

第七章 附 则
第二十七条 本规则自发布之日起施行。
公务员申诉案件登记表（略）
公务员申诉案件立案审批表（略）
公务员申诉案件应诉通知书（略）
公务员申诉案件答辩书（略）