安徽省合肥市人大常委会


合肥市基本农田保护条例
合肥市人民代表大会常务委员会


（2000年12月8日合肥市第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过 2001年3月30日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准）

第一章 总则
第一条 为了对基本农田实行特殊保护，促进农业生产和社会经济的可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》和其他有关法律法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市行政区域内基本农田的保护工作。
第三条 本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。
本条例所称基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。
第四条 市、县（区）和乡（镇）人民政府应当按照“全面规划、合理利用、用养结合、严格保护”的方针，将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划。
基本农田保护工作应当作为政府领导任期目标责任制的一项内容，并由上一级人民政府监督实施。
第五条 任何单位和个人都有保护基本农田的义务，并有权检举、控告侵占、破坏基本农田和其他违反本条例的行为。
第六条 市、县（区）土地行政主管部门和农业行政主管部门按照职责分工，负责本行政区域内基本农田保护管理工作。
乡（镇）人民政府负责本行政区域内的基本农田保护工作。

第二章 划定
第七条 市、县（区）和乡（镇）人民政府编制土地利用总体规划，应当将基本农田保护作为规划的一项内容，依据上级土地利用总体规划，具体落实基本农田的数量和布局，并明确质量要求。
第八条 下列耕地应当划入基本农田保护区：
（一）经县级以上人民政府、国务院有关部门批准确定的粮、棉、油生产基地和名、特、优、稀、新农产品生产基地；
（二）有良好水利条件与水土保持设施的耕地；
（三）正在实施改造计划以及可以改造的集中连片的中、低产田；
（四）蔬菜生产基地；
（五）农业开发项目和农业技术推广实验示范用地；
（六）农业教学、科研用地和农作物良种繁育基地；
（七）花卉、苗木、饲草、桑茶以及其他需要特殊保护的耕地。
需要退耕还林、还湖的耕地不得划入基本农田保护区。
第九条 基本农田保护区以乡（镇）为单位划区定界，由县（区）土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施，在乡镇土地利用总体规划图上标注基本农田保护区地块位置和地块编号。
基本农田保护标志由县（区）人民政府统一制作，由乡（镇）人民政府负责设置。
基本农田划区定界后，由市人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收。
第十条 土地利用总体规划经依法修改后，应当自规划批准之日起六个月内调整基本农田布局。
基本农田保护期必须与土地利用总体规划有效期相一致。
第十一条 县（区）土地行政主管部门应当建立基本农田档案，并抄送同级农业行政主管部门和市土地行政主管部门。档案应当包括下列内容：
（一）县（区）、乡（镇）土地利用总体规划文本、总体规划图；
（二）乡（镇）基本农田地块和面积登记表；
（三）基本农田保护面积汇总表；
（四）验收确认文件和其他有关资料。
第十二条 划定基本农田保护区时，不得改变土地承包者的承包经营权。

第三章 保护
第十三条 市、县（区）和乡（镇）人民政府应当采取措施，确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田的数量不减少，质量不降低。
第十四条 基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变。
第十五条 占用基本农田的单位应当按照占多少、垦多少的原则，负责开垦与所占基本农田的数量与质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。占用蔬菜基地的，还应当缴纳新菜地开发建设基金。
第十六条 禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。
第十七条 需要在基本农田保护区内建设小型提水、引水和蓄水设施的，应当以使用劣质地和改造现有水利设施为主。
第十八条 村庄集镇建设、农村基础设施和公益事业及其他建设项目，应当在土地利用总体规划确定的建设用地范围内进行，不得占用基本农田。
第十九条 禁止闲置基本农田。
经依法批准征用基本农田的，自批准之日起一年以上未动工建设的，应当按《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定的标准缴纳闲置费；连续两年未使用的，由市、县人民政府依法无偿收回土地使用权。
第二十条 建设工程施工需要临时使用基本农田的，应当报市、县土地行政主管部门批准，并依法支付临时用地补偿费。临时占用基本农田不足半年的，按半年予以补偿；超过半年不足一年的，按一年予以补偿；超过一年不足两年的，按两年予以补偿。基本农田年补偿金额按照其前三年平均年产值计算。
临时使用土地期限不得超过两年。临时用地者应当自临时用地期满之日起六个月内恢复种植条件。恢复种植条件期间应当按照前款规定予以补偿。
第二十一条 使用基本农田进行农业生产的单位和个人应当改良土壤、维护排灌设施、防止水土流失、增加投入、增施有机肥料，合理使用化肥、农药，提高地力，防止基本农田的污染、破坏和地力衰退。
第二十二条 因生产建设造成基本农田塌陷、压占、挖损、破坏的，由责任单位或者个人负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，按照《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的规定支付复垦费用，由市、县（区）人民政府组织复垦。
第二十三条 市农业行政主管部门应当会同市土地行政主管部门根据本市实际情况，制定基本农田地力分等定级办法，并组织实施。
第二十四条 县（区）农业行政主管部门应当为农业生产者提供施肥指导服务，并逐步建立基本农田地力与施肥效益长期定位监测网点，每两年向本级人民政府提出基本农田地力变化状况报告以及相应的地力保护措施。
第二十五条 市、县（区）农业行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门对基本农田环境污染进行监测和评价，每两年向本级人民政府提出环境质量与发展趋势的报告。
第二十六条 在基本农田保护区周围兴建建设项目，必须进行生态环境影响评价，其防治污染的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。建设项目竣工验收时，应当同时验收防治污染基本农田的设施。已建成的项目对基本农田有污染的，必须限期治理；造成损失的，应当给予相应的赔偿。
第二十七条 向基本农田保护区提供的肥料和作为肥料的城市垃圾、污泥，应当符合国家有关标准。
第二十八条 因发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成基本农田环境污染事故的，当事人必须立即采取措施处理，通知基本农田的所有人和使用人，并向当地环境保护行政主管部门和农业行政主管部门报告，接受调查处理。

第四章 监督管理
第二十九条 上一级人民政府应当与下一级人民政府签订基本农田保护责任书；乡（镇）人民政府应当根据与县级人民政府签订的基本农田保护责任书的要求，与农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书。
基本农田保护责任书应当包括下列内容：
（一）基本农田的范围、面积、地块；
（二）基本农田的地力等级；
（三）保护措施；
（四）当事人的权利与义务；
（五）奖励与处罚。
第三十条 县（区）和乡（镇）人民政府应当每两年将本行政区域内的基本农田保护情况向同级人民代表大会或者其常务委员会和上一级人民政府报告。市人民政府应当每两年将全市基本农田保护情况向市人民代表大会常务委员会报告。
第三十一条 县（区）土地行政主管部门和乡（镇）人民政府应当建立基本农田保护巡查制度，定期对基本农田保护情况进行检查。
县（区）土地行政主管部门和乡（镇）人民政府可以从基本农田所有人和使用人中聘请基本农田保护信息员，为基本农田保护工作提供信息服务和帮助。
第三十二条 市、县（区）土地行政主管部门发现有违反本条例行为的，应当及时依法查处。
乡（镇）人民政府发现有违反本条例行为的，应当及时报告县（区）土地行政主管部门。
上级土地行政主管部门发现下级土地行政主管部门对违法行为应当给予行政处罚而未给予行政处罚的，有权责令其限期作出行政处罚决定，或者直接立案查处。

第五章 法律责任
第三十三条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用基本农田的，由县级以上土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，可以处非法占用土地每平方米30元以下的罚款。
超过批准数量占用基本农田的，超出的部分按前款规定予以处罚。
第三十四条 擅自将农民集体所有的基本农田使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上土地行政主管部门责令限期改正，没收非法所得，并处非法所得百分之五至百分之二十的罚款。
第三十五条 无权批准征用、使用基本农田的单位或者个人非法批准占用基本农田的，超越批准权限非法批准占用基本农田的，其批准文件无效，对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的基本农田应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用基本农田处理。
第三十六条 违反本条例第十六条的规定，在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、取土和堆放固体废弃物，毁坏种植条件的，由县级以上土地行政主管部门责令限期纠正、治理，处占用基本农田耕地开垦费一倍以上两倍以下的罚款。
第三十七条 破坏或擅自改变基本农田保护区标志的，由县级以上土地或农业行政主管部门责令恢复原状，可以处1000元以下罚款。
第三十八条 违反本条例第二十六条规定的，由县级以上环境保护行政主管部门依据国务院《建设项目环境保护管理条例》的规定予以处罚。
造成对基本农田污染危害的，应当依据《中华人民共和国环境保护法》第四十一条的规定排除危害，赔偿损失。
第三十九条 单位或者个人违反本条例的，除依法给予行政处罚外，对负有直接主管责任和其他直接责任的国家工作人员按有关规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第四十条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。逾期不履行处罚决定的，由作出行政处罚决定的部门申请人民法院强制执行。
第四十一条 从事基本农田保护和管理的国家工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者监察机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附则
第四十二条 本条例具体应用中的问题，由市土地行政主管部门负责解释。
第四十三条 本条例自2001年5月1日起施行。


（2001年3月30日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过）


安徽省第九届人民代表大会常务委员会第二十二次会议审查了《合肥市基本农田保护条例》，决定予以批准，由合肥市人民代表大会常务委员会公布施行。


2001年3月30日
对执行分权模式构建的几点思考

罗春国 杨涛

一、执行分权的必要性和可行性
我国传统的执行模式的最大特点就是执行权的高度集中。一个执行案件往往由一名执行员负责到底，从发出执行通知开始，调查财产，采取查封、扣押、冻结等强制执行措施，委托评估、拍卖、变卖，对妨碍执行行为的处罚，对申请执行人、被执行人和案外人提出异议的审查，执行款物的交付，财产的处分和分配等诸多事项都由一名执行员负责。
这种高度集权执行模式的弊端是显而易见的。它缺乏必要的透明度和公开性，易产生“暗箱操作”；缺乏必要监督和制约，易产生腐败降低法院威信；缺乏有效的执行救济途径和手段，易使得失误的决策难以得到及时纠正。如此种种也为办理人情案、关系案、金钱案提供了土壤，侵害了当事人利益，损害了法律权威和法院的形象。
执行分权模式的提出为传统执行模式的改革指明了方向。很多西方国家都将执行工作分权制约，如德国、法国等都将执行裁决权交由法官行使，而执行实施权，交由司法执行官来实施。我国各级法院的大量实践也证明：执行分权模式有利于形成有效的监督制约机制，增进执行公开性和透明度，在执行过程中将不同的权力交由不同的人员来行使,既能够达到权力相互制约的目的，并且又由公开促进了公平和公正的良性循环。
二、执行分权的运行模式
（一）执行权性质的定位
要想构建合理的执行分权模式，首先，必须对执行权做出理性的分析。关于执行权性质的定位，法学界一直有着激烈争论。主要观点有三种：1、认为执行属司法权，我国传统法学界认为执行应属司法权，因为执行工作是审判工作的延续，是司法职能的一部分，且强制执行权一直由法院行使；2、认为执行属行政权，理由是强制执行具有确定性、主动性、命令性，不同于审判工作的待定性、消极性、独立性和中立性的特点，执行活动应是一种行政活动，强制执行权应是国家行政权的一部分；3、认为强制执行权应是“界于司法权与行政权之间的一种权力。它既不是一种纯粹的司法权；也不是一种纯粹的行政权，而是处于二者之间的一种边缘性权力”。
笔者认为，第三种学说较为合理。因为执行权应该包括单纯的执行行为和执行救济行为，前者是执行主体基于国家公权力强制债务人履行债务的行为，遵循的是职权主义和当事人不平等主义，其立场不应该也不可能中立，在性质上应属于行政行为；后者是执行主体为处理执行过程中出现的争议而实施的行为，具有司法的消极性和被动性，应属于司法行为。
（二）执行权的划分
基于执行权所具有的司法、行政双重属性，而将其分离便成了顺理成章事情。关于执行权的划分也有不同的主张。1、两权说，执行权应分为执行裁判权与执行实施权；2、三权说，执行权应划分为执行命令权、执行实施权、执行裁判权；3、四权说，执行权应分割为执行命令权、执行调查权、执行裁判权、执行实施权。对此，笔者持两权说的观点，即将执行权划分为执行实施权和执行裁判权两个部分，不应再细分。理由是两权分立，已较好的体现了执行权具有的司法、行政双重属性，且两权级别相同能够达到互相制约的目的，而如将执行命令权单独划分，有悖于执行权权力理论。其不与执行裁判权和执行实施权属同一级别的权力，且执行命令权与执行实施权均属行政性的权利，再行划分易导致机构重叠，不利于提高办案效率。至于四权说，其不妥之处更是显而易见的，完全可将执行调查权并入执行实施权中，无独立存在必要。
据此，具体到工作实践中，执行裁决权主要包括：追加、变更被执行主体，案外人提出异议的处理，裁定中止、终结、暂缓、不予执行，妨害民事诉讼强制措施复议的审查裁决，执行回转等。
执行实施权主要包括：送达执行法律文书，调查被执行人的财产，实施强制执行措施和其他实施行为。
两权制约体现在：只要依据执行裁决权做出了裁决内容，执行实施权的主体就必须严格依据裁决内容实施。而执行裁决的提起不是无缘无故的，裁决事项的建议权在于执行实施权主体，由执行实施权主体对需要裁决的事项提交给执行裁决权主体进行裁决。
（三）执行分权的具体操作
目前，基层法院的执行工作现状是人少案多，工作压力大。特别是《诉讼费用交纳办法》实施后，执行案件又有大幅上扬，在原有执行人员全部负责执行尚显不足的情况下，如何使两权分立在实践中得以保证？笔者认为，依据现状，可行的方法是在基层法院执行局下设执行裁决庭和执行实施科。保留部分业务精通、经验丰富、具有审判职称的法官编入执行裁决庭行使裁决权，而执行实施权交由具有司法警察身份并熟悉法律知识的人员行使。执行裁决庭上下级为监督关系，执行实施科受法院和上级执行实施权部门双重领导。这样使两种权力分别由两个部门、不同资格的人员来行使，不仅会克服过去权力过于集中的弊端，而且能形成有效的分权制约机制。同时，这种分权因为是在法院这个大框架内的分权，便于形成了内在的联系，而不至于产生不便协调而影响效率的问题。
这样的人员配制的合理性在于：
1、 由具有审判资格的法官行使执行裁决权符合法律规定。
执行裁决权由具有审判资格的法官来行使，实行上下级监督关系符合法律规定，也是由其权力配制属性，工作性质、内容、特点决定的。执行裁决权主要是对执行中发生的争议进行处理的权能，此种权力只能独立行使，而不能由上级法院统一管理、统一领导，上级法院对此裁判不能事前关心，只能事后监督，其符合审判工作的待定性、消极性、独立性和中立性的特点，各地法院目前的通用做法也是由法官行使执行裁决权。大量实践也证明这样人员的配制有利于上下级权力的互相监督和与执行裁决权的制约。
2、司法警察参与执行工作有必要的法律依据。
首先，将司法警察定位于执行实施主体（任命为执行员），法律并没有禁止性规定。因为《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零九条中仅规定了“执行工作由执行员进行”，而《中华人民共和国法官法》第五十二条规定，“对人民法院的执行员，参照本法有关规定进行管理。”两部法律都未规定执行机构的组织形式和执行员任职资格。执行员只是“参照”法官序列管理，虽然目前实践中法院的执行员都为具有审判资格人员担任，但从其行使职权性质、权力运行模式、职业形象等看却不宜归于法官序列，而将执行实施权交由司法警察实施较为合理。
其次，法律规定了司法警察参与执行依据。在《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》第八条，“必要时应由司法警察参加。”《人民法院司法警察暂行条例》第七条，司法警察“送达法律文书”、“执行传唤、拘传、拘留”、“参与对判决裁定的财产查封、扣押、冻结或没收活动”、“完成法律、法规的其他职责”。《最高人民法院院关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》第四条规定，高级人民法院在组织集中执行、专项执行或其他重大执行活动中，可以统一调度、使用下级人民法院的执行力量，包括执行人员、司法警察、执行装备。这都说明，司法警察承担执行工作具有法律依据的，也是法律法规赋予司法警察的一项任务。
3、司法警察行使执行实施权更符合执行实施权的权利属性。
执行实施权本质属行政权，其运行应遵循行政权的基本运行规律。而法官行使的是审判权，法官作为执行主体于法不符，司法警察行使的是行政权，将执行主体变更为司法警察更合符实际。通过将执行实施权交由司法警察行使，能够建立科学、高效的执行运行机制，克服目前执行机制机动性差、威慑力弱、执行力量松散化等现实弊端，达到扭转执行被动局面的目的。
4、司法警察参与执行具有威慑力。
司法警察行使执行实施权具有强大的威慑力。执行工作的基本特征之一就是“强制性”和“对抗性”，用具有强制力的司法警察去开展强制性执行工作，能体现出强大的的威慑作用。人民法院司法警察是人民警察的独立警种，其身着威严的警服，驾驶警车，根据《中华人民共和国枪支管理法》、《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》，还可以配备公务用枪和警械，威慑力无形中就会在人们的心中产生，这样自然就减少了暴力抗法案件的产生。法律还赋予了司法警察有拘传、拘留等强制措施实施权，增强了司法警察的权威性。而法官应是居中裁判人物，是公平、公正的象征，着装改革后的“文官化”趋势更使其难以适应快速发展的执行工作需要，其服饰、配备均不能体现出应有的外在强制表征，反而会削弱强制执行的效果。
5、司法警察管理机制与执行机制相吻合。
司法警察在法院内部实行的“双重领导、编队管理”的运行机制，其作为一个整体，能做到统一指挥，统一协调，统一调度。这与最高人民法院提出的建立以省高级法院对本辖区执行工作实行统一管理、统一协调、统一指挥的执行工作新体制相吻合，能很顺畅地形成重拳，有效地抵制地方和部门保护主义，对强化执行工作产生很好的效果。
6、司法警察行使执行实施权可节约有限的法官资源。
据统计，基层法院执行局每年执行的案件占全国执行案件的90%，而基层法院的现状是人少案多，法官资源有限。执行实施权由司法警察行使能极大的缓解这种困境，将有限的法官资源节约出来，充实一线审判力量。
三、执行分权的意义
对执行分权，有些学者认为基层法院人少案多，没必要搞分权，影响工作效率。但执行分权模式，是执行机构改革中重要组成部分，其合理的分工，不但不影响工作效率，只会提高工作效率，形成权责明确，各司其职的良性运行机制，使权力运行更加顺畅。也只有执行分权，才能形成有效的监督制约机制，解决传统执行权中同样的人行使不同权力的问题；才能为提高执行效率、确保司法公正、防止“暗箱操作”、杜绝违法执行提供制度上的保证。
在传统执行模式的考量下，执行法官就是加班加点为案件付出了再多，只要债权未能全部实现，债权人乃至社会公众就会对法院的执行工作产生怀疑，而这些怀疑在一定程度上也确实是由传统执行模式缺乏公开、透明，缺乏监督制约造成的。但执行分权以后，按照分权制约模式运行的权力由于其公开性、公平性，只要承办人穷尽一切法定执行措施，脚踏实地的走好执行程序的每一步，即使有些案件因被执行人没有履行能力、下落不明等原因致使执行未果，往往也能取得当事人的理解、信任，赢得社会的尊重、树立司法权威，提高法院的公信力。
四、执行权的监督
分权是手段，最终执行改革的目标是促进执行公正，提高执行效率。如何使执行分权达到我们的预期目的，促进执行的良性循环呢？笔者认为，执行权监督是执行工作中一个重要的环节。因为任何权力的行使，都必须实行必要的监督，不然必将导致腐败行为的产生。
广义上执行权的监督包括了例如党委、政府、人大、政协、新闻媒体、广大群众等外部的监督。狭义的执行权监督是来自于法院内部的监督。
执行权内部的监督固然重要，但其外部监督同样必不可少。执行分权后，执行实施权与执行裁决权相互监督和制约，可以防止执行权力的滥用，两权相互配合、协作，共同保证执行权的公正、廉洁地行使。对于执行权外部的监督，也应引起充分重视。因为来自外部的监督虽然许多时候只是针对个别执行案件提出意见和问题，但处理不好往往会直接影响法律的权威和人民法院的形象。对这些外部监督应本着实事求是有错必究的原则，多请示、多汇报、多解释，态度诚恳主动接受监督和领导，以达到求得共识，求得理解、信任和支持，才能推动执行工作的发展。
总之，对执行权力的分权运行机制，是执行工作改革的新生事物，是一个需要反复实践，深入研究的问题，是一个需要在正和效率目标之间进行反复平衡的问题。为此，我们必须在理论中及时寻找依据，在改革实践中予以大胆尝试。逐步完善各项制度和内容，积极推动执行工作的健康、有序的向前发展。