完善流动人口管理法律制度的构想
石安洲 杨盛秋
（云南大学法学院，昆明，650091）
【摘 要】随着我国社会主义市场 经济的深入发展，流动人口规模持续扩大。流动人口的迅速增多为繁荣经济、丰富人民生活、促进经济发展发挥了重要作用。流动人口的增加也给社会治安、城市建设、文化教育、社会管理等方面带来了许多新的问题，尤其是城市流动人口的管理问题显得特别突出。笔者认为只有从建立健全流动人口管理的法律法规着手，加强相关法律制度建设，才能从根本上解决流动人口的管理难题。
【关键词】流动人口 管理 法律制度

一、我国流动人口管理的法律制度的主要缺陷
（一）、现有法律法规与我国当代社会发展要求不相适应。
我国目前有关流动人口管理的法律法规主要包括：（1）《中华人民共和国户口登记条例》。（2）公安部印发的《关于城镇暂住人口管理暂行规定》。（3）公安部公布实施的《租赁房屋治安管理规定》。（4）公安部公布实施的《暂住证申领办法》。（5）部分省、市（区）、省辖市、较大市、经济特区的人大及政府制度的暂住（流动）人口治安管理规定（条例）。这些法规、条例主要形成于计划经济时代，主要在上世纪九十年代早期和中期制定的，当时正处于流动人口大量增加、社会压力巨大、违法犯罪嫌疑人中流动人口所占比例大幅攀升之际，立法带有浓厚的管理部门痕迹，其核心主要体现了政府部门管理的利益，而引导人口合理流动、为流动人口服务、确立流动人口权利与义务,特别是流动人口权益保障方面的内容不多甚至没有,流动人口参与管理的积极性不高,这些法规多是一些部门规章和地方性法规,其内容多以限制性规定为主，与社会法治建设的要求不相适应。2003年初以来，国家对出租屋和流动人口管理的相关政策作了较大调整，先后取消了出租屋和流动人口治安管理收费和租赁房屋的审核登记，废除了收容遣送制度等，给以初步形成的出租屋和流动人口管理模式、管理方法带来了极大冲击，国家取消了收容遣送制度和一些政策性收费之后，相关的配套措施又未能及时跟上，给管理工作带来了更大困难。
（二）、缺乏必要的全国统一的流动人口管理的法律法规。
目前，我国在流动人口的管理法律中地方性法规、地方政府规章居多，缺乏全国统一的管理标准。我国现行的涉及流动人口管理主要的法律法规，除对流动人口必须携带居民身份证或其他合法有效能够证明其身份的证件的规定有全国性法律《中华人民共和国居民身份证法》予以规范外，流动人口的其他管理规定或者是由公安、劳动与计划生育等部门以部门规章的形式发布，如公安部的《暂住证申领办法》、《租赁房屋治安管理规定》等;或者由省市地方人民代表大会及其常务委员会和地方人民政府以地方性法规和地方政府规章的形式来发布，如北京市人大常委会制定了《北京市外地来京务工经商人员管理条例》，北京市政府据此分别就外地来京人员户籍管理、住房租赁、务工经商管理、计划生育管理等各方面均制定了相关管理规定等，其他各省也大多如此。这样直接导致的结果就是地方与地方之间对流动人口管理规定存在地方性差异，各地有各自的管理标准，无法统一起来。
（三）、缺乏城市外出流动人口的法律规定。
缺乏城市外出流动人口管理的法律规定。就目前 的情况来看，绝大多数城市只制定外地流入本地的人口管理的法律规定，对本地城市人口外流到其他地方工作和居住则没有相应的管理的法律规定。在笔者所收集到的法律规定中，只有2000年的《天津市流动人口管理规定》中明确界定了流动人口包括流入地和流出地两种人口，不过整个规定基本上是针对流入人口的。其实，今天的流动人口中虽然大部分来自农村，但是来自城市的人口的比例也在逐年上升，所以城市流动人口的管理在法律上缺乏相应的规定，导致这部分的法律空缺。
面对目前流动人口管理法律文件中存在的诸多问题，面对传统体制造成的流动人口与常住人口的法律地位的差异，只有抓住机遇，重新构造相关法律，才能以缩小与宪法“人人平等”原则的差距，真正做到依法管理，从根本上解决流动人口管理的难题。
二 、完善我国流动人口管理的法律制度的构想
依法治国是指导流动人口管理基本方针，是从行政管理转向法治管理的有效途径，流动人口长效管理的一个重要内涵就是法制化管理。流动人口的增加是历史的必然，并随着社会经济的不断发展会出现日益增多的趋势。就我国目前的情况看，以后的一段时间内流动人口会继续增加，因而加强其管理的法制建设也势在必行。对此，笔者提出以下构想：
（一）健全必要的全国性流动人口管理法规。
法律是维护社会秩序的有力武器,也是保障公民权利实现的最后一道防线。目前，流动人口管理法规繁杂，且不同效力等级的法规在处罚种类、幅度有矛盾之处，不便执行。为了使流动人口的管理人员有法可依，增强他们的执法信心和决心；必须由全国人大或常委会制定一部统一的《流动人口管理法》，完善流动人口管理法律，提高立法层次，规范管理行为。对流动人口管理中涉及的社会治安管理、计划生育、劳动和社会保障等问题明确相关部门、单位和个人的权利和义务，在加强管理同时突出对流动人口权利的维护，制定《流动人口流管理法》时要结合户籍改革立法, 对流动人口入住城市、子女教育、权益保障、计划生育、社会治安和享有政治权利等方面的权利和义务以法律的形式予以明确。使流动人口正确行使个人权利,履行个人义务。严禁从本地区、本部门利益出发，制定出台对流动人口就业、子女入学等方面带有限制性、歧视性政策，使流动人口能真正享有宪法和法律赋予的各种权利。要对各地针对流动人口的政策和法规进行清理,及时废除过时的法规,取消带有歧视性的政策。人口的管理必须要从形式上实现统一。从1985年公安部的暂行条例规定以后，一直没有全国统一的流动人口管理法律出台，导致地方性法规地方政府规章的纷纷出台。但地方法规之间存在一定的差异，对形成全国统一的流动人口管理体制是非常不利的。不过，在流动人口这一问题上，由于各地的情况有相当大的差别，因此，目前要制定全国统一的法律还有困难，但是笔者认为应当开始研究如何制定全国外来人口管理法律规定，以便在合适的时机推出。
（二）加强流动人口的社会经济、政治、文化等及其相关权益的立法。
立法者应从管理的角度转变为以服务为主的角度，寓服务于管理之中。扩充、完善、保障流动人口享有的权利，采用激励机智引导流动人口自觉到当地公安机关注册、登记、申报暂住证，由被动变主动，解决流动人口管理中的最根本问题。如可以规定按时办理暂住登记、申领暂住证，享有与常住人口在就业、子女入学、住房、福利等方面同等的权利；凡在暂住地暂住一定期限无违法犯罪现象等可转为当地户口的规定等等，激发流动人口自我约束、自我管理、自觉履行义务的积极性。
1、建立和健全社会保障制度，使流动人口享有同等的受教育权利、同等的就医权利、同等的就业权利、同等的事业保障、同等的最低生活保障等，只要流动人口到流入地登记，就能享受到与本地居民相同的公共福利待遇，通过这样制度安排，来促使流动人口主动登记申报，积极参与管理。
2、推行公民福利卡制度。在法治社会，每个公民都应享有国家提供的同等公共福利待遇。国家通过银行系统为每个公民设置个人社会保障号码，同时具备个人身份证号码的作用，具有多种功能和较大容量，不受地域限制，在全国通用，与各地区政府的社会管理部门相关数据库联网，人口信息资源共享。以终身不变的社会保障卡为基础，应对万变的人口信息变化，不管人口流动到哪里，公民的权利和义务就会随之移动到哪里，以利于流动人口管理与服务。国家应以二代身份证办理为契机，加强对实有人口的图像采集、指纹录入，开发实有人口管理系统，建设系统强大的分析、统计、查询等功能，流动人口到流入地办理暂住证时，身份证等信息同时导入暂住IC卡中，这对于加强流动人口管理、维护社会稳定意义重大。
3、借助《社会保障条例》、《义务教育法实施细则》等的制定和完善来予以保障。可以由全国人大常委会以法律的形式来制定一部《外来流动人口权益保护法》来规定流动人口各方面享有的权利和权益，在就业、社会保险、义务教育等方面依照宪法和法律享有与常住人口同等的权利，具体办法由省级地方人民政府另定。在地方政府制定相关办法的时候一定要避免作出对流动人口的歧视性的规定。流动人口应享有平等的社会经济权利、平等的文化教育权利。对于流动人口,其养老、失业、医疗等各种福利权利被忽视或被剥夺,同工不同酬、不同福利待遇的现象相当普遍。究其原因,主要是传统计划经济体制对劳动者福利保障制度差异的惯性作用依然很强;不少地方地方保护主义在立法和政府行政行为中还比较严重;出于地方经济发展水平、政府政绩和优先保障本地居民利益的需要,往往对流动人口就业作出限制性规定,对流动就业者的社会经济福利权益无从顾及。无论是体现现代法律精神还是建设法治社会需要，政府都应保护本国公民基本权利。
（三）国家应加强对出租房屋管理的立法。2003年 国务院取消“租赁房屋登记核准”的公安行政审批项目后，公安机关对流动人口、出租房管理难度增大。住宿地是流动人口管理的一个切入点，应作为一个重要阵地严格管控。立法中应本着“谁接纳，谁负责；谁容留，谁负责；谁雇佣，谁负责；”坚持“保护合法、取缔非法、查处违法”和“谁主管说负责，谁用工谁负责”的原则以及“审批从简、管理从严、处罚从重”的工作要求，加大对违法出租屋和用工单位的处罚力度。以落实责任制为核心，以考核评定为策略，以治安问责为手段，努力夯实流动人口管理的基础。
对流动人口管理是建设社会主义和谐社会要求，和谐社会要求社会依照既定的规则有序运行，反对无序化和无序状态。对流动人口管理是建设社会主义法治社会要求，法治社会中最重要的规则是法律规则，法律是所有社会规范中最具有明确性、确定性和国家强制性的规范。人们依照法律规则来办事，做到有章必循、有法必依，社会就有了和谐的基础。在社会生活中，法以文明的手段来解决纠纷，维护正常的社会生活秩序。在依法治国、建设社会主义法治国家的今天，不断提高外来流动人口管理工作的法制含量，是促进外来流动人员管理工作制度化、规范化、科学化的必然趋势。

参考文献
1、 杨云善 时明德著《中国农民工问题分析》北京：中国经济出版社2005
2、 刘怀廉著《中国农民工问题》北京：人民出版社2005
3、 彭勋等著《人口迁移与社会发展??人口迁移学》山东大学出版社1992
4、 谢升华.论流动人口的法律地位及其权益保障.甘肃社会科学 .2004(6)
5、 徐水源.关于流动人口问题的几点思考.人口与计划生育.2005(5)
6、 张跃.关于取消暂住证管理制度的思考。公安研究。2003（9）

作者联系方式：
地址：云南省昆明市翠湖北路2号
云南大学法学院2005级法学理论专业硕士研究生 石安洲
邮编：650091 电话：13312523382

河南省鹤壁市人民政府


鹤政〔2004〕40号

鹤壁市人民政府关于印发《鹤壁市互联网上网服务营业场所经营管理及责任追究办法（试行）》的通知

各县、区人民政府,市人民政府各部门：

《鹤壁市互联网上网服务营业场所经营管理及责任追究办法（试行）》已经市政府研究同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

二○○四年七月二十三日


鹤壁市互联网上网服务营业场所经营管理及责任追究办法(试行)



第一条　为了加强全市互联网上网服务营业场所的监督管理，进一步明确互联网上网服务营业场所管理责任，建立责任追究制度，促使各有关单位和管理部门严格履行职责，规范执法行为，保障网络文化市场健康、有序发展，根据国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》及相关法律法规规定，制定本办法。

第二条　互联网上网服务营业场所法定代表人或主要负责人负责对本场所实施内部管理，开展合法、文明、健康的上网活动，自觉接受政府有关部门依法实施的监督管理。

第三条　各级互联网上网服务接入单位，是互联网上网服务营业场所互联网线路接入服务提供单位，其法定代表人、分管领导、岗位责任人是互联网上网服务营业场所线路管理责任人，分别对互联网上网服务营业场所网线管理工作负领导责任、直接领导责任、直接责任。

第四条 　各级文化、公安、消防、工商行政管理部门是互联网上网服务营业场所管理部门，其主要负责人是互联网上网服务营业场所管理责任人，对互联网上网服务营业场所管理工作负领导责任；其分管互联网上网服务营业场所管理工作负责人，对管理工作负直接领导责任；其岗位责任人，对岗位的互联网上网服务营业场所负直接责任。

第五条　互联网上网服务营业场所经营单位的主要职责：

（一）提供合法、文明、健康的上网服务；

　　（二）遵守有关法律法规规定，合法经营，不接纳未成年人入内，不从事非网络游戏经营活动，不利用网络制作、传播各种有害信息和从事赌博等违法活动，营业时间限于每日8时至24时；

　　（三）按照文化、公安部门规定实施经营管理、网络信息安全管理技术措施；

　　（四）建立巡查制度，及时发现并制止各种违法活动；

（五）实施上网消费者身份登记、记录备份制度；

（六）依法遵守消防安全规定，防止安全事故发生。

第六条　互联网上网服务接入单位的主要职责：

（一）依据国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》规定及相关法律法规，负责为依法设立的互联网上网服务营业场所提供合法的线路接入。

（二）认真履行职责，建立接入网线巡查制度，负责互联网上网服务营业场所线路的日常检查工作，及时发现并切断互联网上网服务营业场所非法线路接入。

第七条　各级文化、公安、消防、工商行政管理部门依据国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》所规定的职责分工，做好互联网上网服务营业场所管理工作。

（一）文化部门主要负责对互联网上网服务营业场所经营活动实施监督管理。其主要职责：

1.协助上级部门制定网络文化市场发展规划；

2.提出互联网上网服务营业场所治理和发展意见；

3.组织开展网络文化市场专项整治活动；

4.依法审核开办互联网上网服务营业场所的文化条件；

5.指导互联网上网服务营业场所经营单位建立健全经营管理制度和实施经营管理技术措施；

6.加强互联网上网服务营业场所经营活动监督检查，重点查处未成年人进入、超时营业、经营非网络游戏、未实施经营管理技术措施等各类违法行为。

（二）公安部门主要负责互联网上网服务营业场所的网络信息安全、治安的监督管理。其主要职责：

1.指导经营单位建立健全网络信息安全管理制度和网络信息安全措施；

2.依法审核开办互联网上网服务营业场所的网络信息安全条件；

3.加强互联网上网服务营业场所日常网络信息安全检查，重点查处制作、传播有害信息、未实施上网登记制度及网络信息安全技术措施的各类违法行为。

（三）消防部门主要负责对互联网上网服务营业场所消防安全进行监督管理。其主要职责：

1.指导、监督经营单位建立健全消防安全制度和安全措施；　　　　

2.依法审核开办互联网上网服务营业场所的消防安全条件；

3.发现并指导互联网上网服务营业场所经营单位消除存在的消防隐患；

4.加强互联网上网服务营业场所日常消防安全检查，重点查处营业期间未按规定实施消防措施的各类违法行为。

（四）工商行政管理部门主要负责对互联网上网服务营业场所经营单位登记注册和营业执照的管理。其主要职责是依法查处无照经营活动。

第八条　各级互联网上网服务营业场所管理部门应当按照建立责任制的要求，同经营者签订守法经营责任书。责任书的内容应当明确责任人、责任范围、目标任务等。

第九条　互联网上网服务营业场所经营单位在经营活动中出现以下情况者，由管理部门依法查处，并追究其法定代表人或主要负责人责任。

（一）发现经营场所有下述行为的，由文化部门依法给予警告,可以并处罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至吊销《网络文化经营许可证》：

1.接纳未成年人进入营业场所的；

2.在规定的营业时间以外营业的；

3.经营非网络游戏的；

4.擅自停止实施经营管理技术措施的；

5.未悬挂《网络文化经营许可证》或者未成年人禁入标志的。 　　

（二）利用营业场所制作、下载、复制、查阅、发布、传播或以其他方式使用有害信息的，由公安部门依法给予警告，没收违法所得，有违法经营数额的，按规定进行罚款；情节严重的，责令停业整顿；

发现经营场所有下述行为的，由公安机关依法给予警告，可以并处罚款；情节严重的，责令停业整顿：

1.未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件、记录有关上网信息的，登记内容、记录备份的保存时间不足60日的；

2.擅自停止实施网络信息安全技术措施的。

（三）发现经营场所有下述行为的，由消防部门依法给予警告，可以并处罚款；情节严重的，责令停业整顿：

1.营业期间封堵或者锁闭门窗、安全疏散通道或者安全出口的;　　

2.在营业场所安装固定的封闭门窗栅栏的；

3.允许带入或者存放易燃、易爆物品的；

4.利用明火照明或者发现吸烟不予制止的，或者未悬挂禁止吸烟标志的。

（四）对于发现的违反《互联网上网服务营业场所管理条例》的规定，擅自设立互联网上网服务营业场所，或者擅自从事互联网上网服务经营活动的，由工商行政管理部门或者工商行政管理部门会同公安机关依法予以取缔，查封从事违法经营活动的场所，扣押从事违法经营活动的专用工具、设备；触犯刑律的，依照刑法关于非法经营罪的规定，依法追究刑事责任。尚不够刑事处罚的，由工商行政管理部门没收违法所得及其从事违法经营活动的专用工具、设备，并处罚款。

第十条　 互联网上网服务接入单位在提供服务中出现下列情况，可以向省通信管理部门提出处理建议；同时，由各级监察机关依据有关规定追究有关部门主要领导和分管领导的责任：

（一）对无证或证照不全的互联网上网服务营业场所接入网线或变相接入网线的；

（二）互联网上网服务营业场所经营活动中出现私接非法线路的违法行为，应发现而未发现的；

（三）未依法加强线路监管检查，造成互联网上网服务营业场所非法私接线路，影响网络文化市场正常经营秩序的；

（四）发现或接到举报的违法接入线路的互联网上网服务营业场所，未依法切断网线的；

（五）对互联网上网服务营业场所非法接入线路的违法行为纵容支持、包庇的；

（六）部门及工作人员出具虚假报告、证明的；

（七）其它因失职、渎职造成恶劣影响或严重后果的。

第十一条　对不落实互联网上网服务营业场所责任制、未履行职责，给予通报批评；情节严重的，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十二条 本办法自2004年8月23日起施行。