刍议煤矿的环境监管

【作者简介】
赵华栋，山西民权律师事务所律师，法学硕士。联系电话：13834136500 ，E-mail：btbuzhd@163.com。

煤炭是我国主要能源，对经济建设和社会发展具有重要的作用，是我国可持续发展战略实施的资源保证。但是，长期以来，由于我们对煤炭资源保护认识不足，对环境和生态保护重视不够，从而形成了煤炭工业粗放经营的经济增长模式，这一经济增长模式在造成煤炭资源严重浪费的同时，也带来了一系列的环境问题，在一些地区已表现的十分严重。针对这一现状，为了实现社会经济的可持续发展，用法律的手段对煤矿进行环境监管便显的十分必要。

一、煤矿造成的环境问题十分严峻
长期以来，我国对煤炭开发采取了“大、中、小型煤矿并举，国家、集体、个人一起上”的方针，导致乡镇、个体煤矿迅猛发展，而这些小煤矿大多布局不合理，设备简陋陈旧，技术力量薄弱，环保措施不到位，其回采率仅10％，远远低于国家规定，这种“掠夺式”的乱采、滥挖使宝贵的煤炭资源遭到严重浪费，并且造成了当地的生态破坏和环境污染，成为制约我国经济社会可持续发展的重要因素。煤矿造成的环境问题大体包括这样几个方面：
（一）采空塌陷加剧生态恶化
多年来，由于煤炭开采沉陷造成我国东部平原矿区土地大面积积水受淹或盐渍化，使西部矿区水土流失和土地荒漠化加剧。据东方网 2005年 1月7日报道，山西省社科院研究员李连济在其已完成的国家哲学社会科学基金重点课题《我国煤炭城市采空塌陷灾害及防治对策研究》中统计的数据是截至2004年12月3日，全国煤矿累计采空塌陷面积超过70万公顷，造成的损失已经超过500亿元。我国重点煤矿，平均采空塌陷面积约占矿区含煤面积的十分之一。 其中，山西作为产煤大省，是采空塌陷灾害最严重的地区。全省共15万多平方公里的土地，采空区就达2万多平方公里，相当于总面积的七分之一。目前，采空区中6000平方公里的地域已经遭受了地质灾害。 大面积的地质灾害不仅造成了巨大的经济损失，而且在近10年来，山西省因地质灾害已造成500多人伤亡。另据统计，1980～1999年的20年间，山西生产原煤34.1亿吨，相应的采空塌陷面积达到8.18万公顷，由此而造成的经济损失达22.51亿元。由于采煤，山西省每年新增加塌陷区面积约９４平方公里。近二十年的能源基地建设，大规模开采煤炭，造成矿区土地塌陷、地表扰动等地质灾害。截至目前，山西省矿区面积累计已达８０００平方公里，其中采空区面积约占５０００平方公里，引起严重地质灾害的区域达２９４０平方公里以上。发生地质次生灾害的范围波及１９００个自然村，涉及９５万人。据调查，仅１９９３—２００３年全省因煤炭开采就有４０余万亩水浇地变成旱地，平均每年４万余亩。 在黑龙江省，采煤业的发展致使其土地塌陷问题也较为严重。七台河矿区从1958年开始开发，在50年不到的时间里，全市下沉2.5米—6.5米；鸡西矿区经过80多年开采，已形成地表采煤沉陷区193平方公里；鹤岗矿区有63.73平方公里的沉陷区，其中最深的地方下沉了30米，在地面上造成6米多的裂缝，而且现在仍在以每年1.3米的速度下沉。
（二）水位下降造成供水紧张
煤炭开采除了造成采空塌陷外，还危及地下水资源，加剧缺水地区的供水紧张。煤炭开采过程中的矿井水、洗煤水和矸石淋溶水等未经完善净化就被直接排放，对周围水环境造成了严重的污染，仅山西省水资源的破坏造成的经济损失就达300个亿。公开资料显示，山西省社科院从20世纪80年代起，曾经多次对环境污染的经济损失进行过核算。核算表明，山西省每年的环境污染损失大约占到GDP的15％左右，而新增的GDP大约只有9％左右。据调查，全国96个国有重点矿区中，缺水矿区占71％，其中严重缺水矿区占40％。随着煤炭开采强度和延伸速度的不断加大提高，矿区地下水位大面积下降，使缺水矿区供水更为紧张，以致影响当地居民的生产和生活。另一方面，大量地下水资源因煤系地层破坏而渗漏矿井并被排出，这些矿井水被净化利用的不足20％，对矿区周边环境又造成了新的污染，严重影响了社会经济的可持续发展。据统计，我国煤矿每年产生的各种废污水约占全国总废污水量的25％。同时地下水位的严重下降，也使区域内的作物大面积减产，抗御自然灾害能力下降，严重危害农业生产。
（三）废气排放危害大气环境
煤炭开采导致废气排放，危害大气环境。因煤炭开采形成的废气主要指矿井瓦斯和地面矸石山自燃释放的气体。据统计，我国每年从矿井开采中排放甲烷70～90亿立方米；矿区地面矸石山自燃释放出大量含SO2、CO2、CO等有毒有害气体，严重污染大气环境并直接损害周围居民的身体健康。据国家煤矿安全监察局统计，我国目前国有煤矿共有矸石山1500余座，其中长期自燃矸石山389座，严重污染了矿区和周边地区的大气环境，影响着周边居民的身心健康。

二、对煤矿进行环境监管的必要性
在我国现行法律体系中，直接针对煤矿环境监管的规定较少，更多的是在整个矿业环境保护方面的法律制度。煤炭工业作为矿业的重要组成部分，显然也应适用这些规定。环境法经过20多年的发展，已逐步建立了一系列关于矿业环境保护的法律制度。其中《矿产资源法》对此做了原则性规定：开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止环境污染。矿业环保遵循“污染者负担”和预防为主综合治理原则。现行的主要制度有：1、矿山生态环境保护专项规划制度。《矿产资源规划管理暂行办法》规定为使开发环保并重、提高利用率，设立矿山生态环境保护专项规划制度，对矿山开发建设的生态环境保护、矿山开发利用的“三废”处理、矿山土地复垦与土地保护利用、矿山环境污染和生态破坏的治理及矿区地质灾害监测与防治进行统筹规划并保障实施。2、建设项目环境影响评价、三同时制度。建设矿产资源开发利用项目首先应进行环评，在建过程中应实行“三同时”。《水土保持法》规定开办矿山企业必须遵循水土保持方案三同时制度。3、土地复垦制度。矿业环保中很重要的就是土地复垦。《矿产资源法》《水土保持法》《土地复垦条例》及《黄金矿山砂金生产土地复垦规定》中规定了“谁破坏、谁复垦”、“谁复垦、谁受益”的土地复垦原则，并要求开发者植树种草，恢复表土层和地表植被。4、矿产资源开发损害补偿制度。《矿产资源法》规定对他人造成损失的应负责赔偿并采取必要的补救措施。《水法》规定开采矿藏导致地下水位下降、枯竭或地面塌陷，对他人造成损失的，采矿单位应采取补救措施，负责赔偿。另外其他法也有相关规定。5、 污染物集中处置及达标排放制度制度。《水污染防治法》和《海洋环境保护法》对企业污水达标排放进行了明确限制。对超标排放罚款，达标排放征收排污费，严禁有毒废水排放。除此之外，还包括基本农田保护、重大事故紧急处理、限期治理等制度，构成了我国较完善的矿业环保法律制度。
煤炭开采而造成的生态破坏和环境污染已严重威胁着人类的生存环境，加快矿山环境治理势在必行。但是在我国现行环保政策法规中，缺乏针对矿山环境保护特点的法律法规和技术标准，不利于矿山环境保护和治理工作向纵深发展。但是由于这些规定都是在整个矿业的角度来规定的，针对性不强，关于煤矿环境监管的规定是空白或者即使有规定也很原则，不具有操作性。同时由于我国矿业环境保护法的部门规章过多，各部门法之间缺少协调配套，由于规章效力等级较低限制导致法律的可实施性不强，同时法律调控机制多采行政机制，没有完全发挥市场作用。同时由于当时的条件，原《煤炭法》比较重视煤炭的生产，对于采煤所造成的环境破坏和污染的治理，却只是一笔带过，从而使人们对煤炭开采所造成的环境破坏和污染的治理重视不够。近两年虽然人们重视了，但由于无法可依，对采煤中的破坏环境行为仍难以有效遏制。在修改《煤炭法》的过程中要把煤炭开采所造成的环境破坏和污染的治理放到重要位置。因此，矿区生态环境的保护与治理必须纳入法制化轨道，这既是市场经济的要求，也是世界发展的潮流。

三、如何监管
（一）建立采煤环境补偿机制
我们应该在已有法律条款的基础上，紧密结合矿区环境的特点，建立起符合我国国情的矿区环境保护法律法规体系和技术标准体系，这一体系应覆盖矿区发展的全过程，对新上矿山项目的环境影响评价、在采矿山的环境保护和报废矿山的环境重建以及如何推进环境补偿机制，都应给出明确的法律规定，建议国家有关部门通过举行论证会、听证会或其他形式，征求有关专家和公众的意见，尽快研究、制订煤炭开采对环境进行补偿新办法，加速改善矿山生态环境，做到在保护中开发、在开发中保护，实现经济、社会、环境的协调发展。
（二）资金保障
环境治理和解决沉陷问题需要资金的保障。山西最近开征煤炭价格调节基金（煤炭价格调节基金是依据相关法律、法规，专门针对煤炭而征收的基金政策，开征煤炭价格基金是实现煤炭市场供求平衡、稳定煤炭市场价格的手段），并将该项基金专项用于山西省资源与生态环境保护建设，如保护资源、环境治理、提高安全水平、解决沉陷问题和煤炭综合利用等方面，这种做法至少在环境治理上提供了一定的资金保障。
（三）预防为主
长期以来我们的做法是在造成环境破坏后才去治理，而不是预防环境侵害的发生。各个煤矿非要等到造成严重的环境后果才大量投入进行弥补而不是预防。各个企业在给煤炭定价时就应该把防范和治理环境的费用计算在其中。中国不能延续过去“环境无价，矿产品低价，制成品高价”的传统思路，否则这对中国将来环境及经济发展都将带来不可估量的损失。
以上这些在《煤炭法》的修改过程中应该予以充分的考虑。对于采煤所造成的如此严重的环境问题，而原《煤炭法》规定：“开发利用煤炭资源，应当遵守有关环境保护的法律、法规，防治污染和其他公害，保护生态环境。”这一规定太原则、太模糊，致使一些企业采完煤一走了之，根本不管对采煤区造成的塌陷、水和大气造成污染。而我国现行环保政策法规中，也缺乏针对矿山环境保护特点的法律法规和技术标准。新《煤炭法》对新上矿山项目的环境影响评价、在采矿山的环境保护和报废矿山的环境重建以及如何推进环境补偿机制，都应给出明确的法律规定。为解决矿山生态环保的难题，有关环保部门也应该建立健全矿山生态环境保护长效监管机制，严格矿山开采准入制度；完善矿山生态环境保护法规，加强矿山生态环境监管能力建设；进一步明确矿区生态环境治理责任，建立多渠道投资机制；采取多种形式加强宣传教育，增强全民资源忧患意识，在全社会形成保护矿山生态环境的舆论氛围。